Theaterlessen
28-Aug-2024 14:37

Leestijd 9 minuten

In 2011 werd geconstateerd dat na 40 jaar het Theater aan de Parade (TadP) niet meer voldeed. Er ontstond een discussie over renoveren of nieuwbouw. Toen de keuze voor nieuwbouw genomen was ontstond er discussie over de locatie. Die discussie eindigde toen er een besluit kwam voor een nieuw theater op de plek van het bestaande theater. Oorspronkelijk was het plan om voor € 50 miljoen (prijspeil 2013) een theater te realiseren, maar het eindigde onder de streep in een bedrag van € 83 miljoen. De Rekenkamer deed onderzoek naar het proces en concludeert dat zowel het college van B en W als de gemeenteraad behoorlijk tekort geschoten zijn.

De Rekenkamer constateert dat het geld en het realiseren van een gebouw leidend was en niet wat een theater inhoudelijk als doel zou moeten hebben. Ook is er sprake geweest van veel wensdenken waarbij de professionaliteit uit het oog werd verloren. Er is zeker niet structureel gewerkt en de interne regels voor projectmatig werken zijn niet gevolgd.

Dat het proces niet goed is verlopen is geen unicum. De Rekenkamer geeft aan dat elders in het land vergelijkbare fouten worden gemaakt en er blijkbaar niet van wordt geleerd. De lessen die de Rekenkamer meegeeft zijn dat je moet beginnen bij inhoud, ambitie, doelen en effecten en niet bij het geld. Er moet meer afstemming komen tussen het politieke proces en een proces van planmatige aanpak. Dit vraagt om professionaliteit en goede begeleiding van de gemeenteraad. Het college moet beter gebruik maken van beschikbare middelen en kennis.

Bij het proces rondom het theater is teveel vanuit emotie gewerkt en werd de inhoud niet goed vormgegeven. De kaders en ambities waren niet duidelijk en er werd teveel gestuurd vanuit het college van B en W waarbij de gemeenteraad te weinig inzicht had in alternatieven en vaak alleen maar ja of nee tegen een voorstel kon zeggen. Het college had daarbij een te optimistisch beeld over de bouw, maar had ook geen goed inzicht in alle kosten (exploitatie en bouw waren gescheiden). Er is ook geen goede risico inschatting gemaakt wat er in resulteerde dat diverse malen het krediet moest worden verhoogd en daarmee liepen de kosten op. De gemeenteraad had onvoldoende informatie, maar bleek ook niet in staat de juiste informatie op tafel te krijgen, waarbij een goede analyse en samenhang niet mogelijk was.

De Rekenkamer is een onafhankelijk controle orgaan. Zij kunnen op eigen initiatief onderzoek doen of op verzoek. In dit geval had de gemeenteraad gevraagd om een onderzoek. Doel is om het bestuur en controle daarop te verbeteren en de maatschappelijke effecten in beeld te brengen.

Proces
Bij bouw van een theater zou het normale ontwikkelingsproces gevolgd moeten worden. Het begint met een Programma van Eisen (PvE) waarin beschreven wordt wat men wil. Daaruit kan een Functioneel Ontwerp (FO) gemaakt worden waarin het perspectief van de eindgebruiker in beeld komt. Daarna volgt het Architectonisch Ontwerp (AO) waarbij functionaliteit en esthetiek met elkaar worden verbonden. Van hieruit kan een Voorlopig Ontwerp (VO) gemaakt worden waarbij gekeken wordt hoe het inpasbaar is zowel in het gebouw als omgeving. Het Technische Ontwerp (TO) kijkt dan hoe de bouwconstructies in elkaar moeten zitten en is al behoorlijk gedetailleerd. Om tot de werkelijke bouw over te gaan is een UitvoeringsOntwerp (UO) nodig.

De gemeenteraad speelt een belangrijke rol bij het opstellen van het Programma van Eisen, maar heeft dat nagelaten. Er zijn alleen algemeenheden uitgesproken zoals de zaalgrootte, dat er verschillende vormen van cultuur mogelijk moet zijn en het theater bij de top 10 van Nederland moet horen. Een goede relatie met het bestaande cultuurbeleid werd niet gelegd en duidelijke ambities ontbraken. Zo is er onvoldoende gekeken naar vraaggerichte of aanbodgerichte programmering. Ook is niet gekeken naar de effecten voor de stad. De gemeenteraad had kunnen kijken hoe men dit in andere steden had aangepakt, maar dat is onvoldoende gebeurd.

Het omzetten van het Architectonisch Ontwerp naar een Voorlopig Ontwerp verliep ook niet soepel. Bij de aanbesteding bleek dat er geen uitvoerder te vinden was die het AO binnen het budget kon realiseren en besloot de raad in 2017 dat men terug moest naar de tekentafel. Een besteding van € 71 miljoen zou niet uit te leggen zijn.

Er kwam een nieuw ontwerp waarbij versobering de basis was. Het oorspronkelijke Programma van Eisen verdween grotendeels uit beeld. Ook een doorrekening van kosten door bureaus gaven grote verschillen. Uiteindelijk kwam er een plan dat qua vloeroppervlakte groter uitviel dan de twee bureaus voor mogelijk hielden. Waarop het college die afwijking baseerde is niet duidelijk. In juli 2018 stemde de raad in met een budget van € 62,7 miljoen. Dat is meer dan op basis van de € 50 miljoen uit 2013 verwacht zou mogen worden. Die € 50 miljoen is wel onderhevig aan inflatie. Het Programma van Eisen was gedeeltelijk aangepast, maar de culturele ambitie was nog niet duidelijk en expliciet. Ook was er nog geen nieuw Architectonisch Ontwerp. Ondertussen moest er ook nagedacht worden over een plan voor de sloop van het bestaande theater. Sloop en bouw zouden 2,5 jaar duren. Door het uitstel liepen de onderhoudskosten voor het bestaande theater op en liepen ook de verwachte nieuwbouwkosten op en overschreden het eerdere (niet uitlegbare) bedrag van € 71 miljoen uit 2017. Ook bleek het nieuwe ontwerp niet te passen in het toen geldende bestemmingsplan en ook daar moest een aanpassingsprocedure aan te pas komen.

Als in juli 2018 de gemeenteraad instemt met het krediet voor de bouw, is er nog geen exploitatie en bedrijfsplan van exploitant ZNTM. Dit terwijl de gemeente wel subsidies geeft op basis van een dergelijk plan. De oppositie in de raad zag dit als een risico, maar de coalitie niet. Zowel de Rekenkamer als de Reviewboard gaven aan dat er bij de bouw en exploitatie risico's waren.

Nadat de raad in 2018 een krediet beschikbaar heeft gesteld, duurt het nog juli 2020 voordat er een definitief ontwerp was en begonnen kon worden met de sloop. Tijdens die sloop en nieuwbouw ontstond er vertraging omdat de raad een gewijzigd bestemmingsplan goedkeurde, maar daartegen beroep werd aangetekend bij de Raad van State. Daar volgde pas in mei 2022 een uitspraak over en kon de sloop/nieuwbouw doorgaan. Hierdoor waren de kosten wel gestegen en stemde de raad in met een budgetverhoging van € 12,1 miljoen. Overigens werd in 2021 gemeld dat ook covid-19 voor vertraging had gezorgd, terwijl dat eerder niet in beeld kwam.

De bouw en cultuur
De raad werd door een bouwteam 10 keer op de hoogte gebracht van de vorderingen via een rapportage. De Rekenkamer constateert dat het hier vaak gaat om informatie achteraf. Als er aanpassingen nodig waren, gaf het college alleen de voorkeur aan, niet de alternatieven. Hierdoor werd de raad onvoldoende in staat gesteld om bepaalde zaken te wegen.

In 2021 werd een nieuw cultuurbeleid door de gemeente opgesteld. De positie van het TadP komt hierin onvoldoende naar voren. Dit kwam mede omdat de artistieke richting van de exploitant niet duidelijk was. Er was een nieuwe directeur en die had een andere visie dan zijn voorganger. Pas in augustus 2020 kwam er een bedrijfsplan, maar wat de samenhang was met het gemeentelijke cultuurbeleid bleef onduidelijk. Door meer optredens in het theater liepen de kosten op in het plan. Dit zou dan aanvankelijk tot verlies leiden en pas later tot een positief saldo. Een onderzoeksbureau constateerde dat het plan weinig ambitieus is en onvoldoende gebruik maakt van de mogelijkheden van een nieuwbouw. Wel schat het adviesbureau in dat er weinig risico's zijn en dat werd aan de raad gecommuniceerd.

In de raad ontstond wel een discussie over de culturele ambitie en exploitatie, wat vooral inhoudelijk was, maar geen aanpassing in beleid gaf. In 2023 kwam de ZNTM met een nieuw bedrijfsplan waarin wel meer details staan, maar niet heel afweek van het voorgaande plan. Wel viel op dat de aanloopverliezen nu veel hoger uitvielen en het 4 jaar duurt voordat er sprake zal zijn van een bescheiden winst. De personeelskosten nemen harder toe dan verwacht. Ook dit plan werd door adviesbureau Berenschot (die ook het onderzoek in 2020 deed) onderzocht. Ze zijn positiever over de beschreven ambities, maar maakte zich zorgen over de financiële paragraaf. Er gaat teveel geld naar organisatie en gebouw, waardoor er geen culturele vernieuwing mogelijk is. Als de gemeente wilde dat er meer maatschappelijke en culturele doelstellingen gerealiseerd zouden worden, moest de subsidie omhoog. Het college stelde dat de ZNTM dit zelf moest opvangen uit de reserves, terwijl ZNTM aangaf dat dit niet mogelijk was. Uiteindelijk kwam er een overeenkomst waarbij de gemeente de tekorten afdekt in een vorm van een kosteloze lening.

Vergelijking met WeenerXL
De Rekenkamer vergelijkt de nieuwbouw van het theater ook met de nieuwbouw van een ander groot project namelijk WeenerXL. Ze ziet dat daarin vergelijkbare fouten zijn gemaakt, maar dat dit project toch beter is verlopen en wel binnen het gestelde budget is gerealiseerd. Wel is de informatie naar de raad ook hier onvoldoende geweest. Als voordeel bij WeenerXL wordt gezien dat dezelfde mensen betrokken zijn gebleven en de gemeente zowel opdrachtgever als gebruiker is waardoor afspraken minder complex zijn. Ook was het Programma van Eisen bij WeenerXL veel beter opgesteld. Verder is er beter omgegaan met de post 'onvoorzien' (is risico opslag). Bij het TadP was hier veel discussie over terwijl bij WeenerXL hier een geheimhouding is gehanteerd.

Volgen bestaande procedures
Voor het opzetten van grote projecten is er een checklist en het Bosch Model 2.0. De Rekenkamer constateert dat beiden niet goed zijn gevolgd en dat definities vaag waren. Ook actualisering liet te wensen over. De raad had inhoudelijke ondersteuning moeten vragen en het college had de raad beter moeten informeren. Er is teveel gefocust op het realiseren van het gebouw en te weinig op het gebruik en maatschappelijke impact. De planning was ondermaats en de financiële controle liep uit de hand. Het college had wel een Reviewboard aangesteld, maar met de input vanuit deze wijze van toezicht is te weinig gedaan. De checklist is door de gemeenteraad onvoldoende of niet gebruikt en het Bosch Model 2.0 is teveel algemeen toegepast. Als dit beter was gebeurd, hadden kostenstijgingen beter beheerst kunnen worden en was zelfs een bezwaar voorkomen.

Op 8 oktober volgt nog een discussie over de bevindingen van de Rekenkamer. Op 16 september zal de Rekenkamer het rapport toelichten. Er is nu alleen een algemene reactie van waardering en dat het college niet alle aspecten in het rapport onderschrijft. Nadere informatieverstrekking zou alleen vertrouwelijk kunnen of kan de privaatrechtelijke positie van de gemeente schaden. Op een aantal vlakken wil het college wel de geleerde lessen toepassen bij andere projecten.

Auteur: Alfred Heeroma

925 keer werd dit bericht gelezen

Documenten:

Rekenkamerrapport Theater aan de Parade